英国财政大臣&施诚:英国是怎样走上“财政—军事国家”之路的?

作者:网络    历史学习网   2020-01-08

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全文共4167字 | 阅读需10分钟

摘要:英国革命对财政产生了几种深远影响:国王的财政收入大幅增加;财政管理制度发生了变化;英国开始走向“财政—军事国家”。

1658年,奥利佛·克伦威尔去世,他儿子理查德·克伦威尔继任“护国公”。理查德没有其父管理国家和军队的能力。在一片混乱中,军队、议会与斯图亚特王朝流亡在法国的查理二世进行谈判,1660年5月,查理二世继承了王位,斯图亚特王朝成功复辟。

加冕仪式上的查理二世

从内战爆发(1642年)到国王查理二世复辟(1660年),英国议会和革命派领袖克伦威尔都意识到,传统的财政收入难以满足财政支出的需要,因此双方采取了一系列财政措施来增加收入。英国议会则发展了更持久的筹集财政收入的制度,它依赖三大主要支柱。土地定额税,不仅税量大,而且直到18世纪后期,它仍然是征收土地税的主要方法;关税的征收一如既往,关税量的增长与总体收入增长一样快;这个时期最引人注目的创新是国内消费税,它提供了获取纳税人收入的一种新手段。因此,在未来的一个半世纪里,消费税受到土地利益者的广泛欢迎。直到18世纪后期,这三大财源都是英国财政的重要基础。革命派领袖克伦威尔当权时期(1649—1658年),财政的军事色彩非常浓厚,由于内战的需要,克伦威尔政府每年开支达到查理一世时期的4倍。

大致说来,英国革命对财政产生了以下几种深远影响。

第二次英荷战争勋章上的查理二世头像

国王的财政收入大幅增加

1660年5月,当查理二世返回英国登上王位时,英国的公共财政状况一片混乱。他必须尽快解决一些重大财政问题。克伦威尔当政时期召集的军队必须在支付报酬后予以遣散,为此需要大约100万英镑。查理二世还要偿还查理一世所欠债务,因此他继位时面临的债务达92.5万英镑,10年后更高达300万英镑。

查理二世不仅承袭了革命期间议会和克伦威尔所征收的土地税、关税和消费税,而且还增加了新税——灶税。所以现代英国学者说,1660年查理二世“复辟”后,唯有财政政策与革命之前的联系最少。

查理二世主要通过以下几条途径增加财政收入:

第一,1660年,议会批准查理二世的政府每年永久收入为120万英镑:其中1/3来自消费税,1/3来自关税,其它1/3则来自其他收入。虽然这只相当于克伦威尔政府年收入的一半,但相当于查理一世时期的2倍。

1660年议会批准给国王的永久性收入

为什么1660年议会把查理二世的正常年收入确定为120万英镑呢?这是议会根据30年代后期查理一世的收支,参考了护国政府第一届、第二届议会批准克伦威尔每年130万英镑收入,并考虑物价上涨等因素而做出的决定。与此同时,议会规定国王每年120万英镑的收入应该用于政府的正常开支,包括军队和海军的财政开支、和国王的私人开支。

1692年铸造的5基尼金币上的威廉三世和玛丽二世头像

从上表中还可以看出,一方面,议会坚持要废除国王的各种古代财政特权带来的收入,但是另一方面,它又对此予以每年10万英镑作为弥补。这个数额相当于查理二世正常年收入的1/10。国王的封建财政特权(如监护权等)通过转型而被保留下来,从一个侧面反映了英国革命的妥协性。

第二,继续征收“土地税”。土地税源自革命时期的“月捐”。内战和克伦威尔当政时期,新的直接税取代了原先的“1/15和1/10税”和“补助金”。议会固定每个郡或城市应纳税额,当地有名望的人则被任命为当地征税人员。这种“税收”最初每周一次,后来固定为每月一次,故称“月捐”。“月捐”的估税基础是土地,所以也被称为“土地税”。但是需要指出的是,这里的“土地”不仅包括土地本身,而且包括土地上的物品,如建筑物或庄稼。土地税被认为是一种紧急情况下财政征收的税收,用于满足特别(一般就是战争)的财政需要。如1665—1667年第二次英荷战争和1672—1674年第三次英荷战争,议会都批准国王征收“土地税”。1688年“光荣革命”后,威廉三世和玛丽二世女王(1689—1702年在位)使英国陷入与法国路易十四的“九年战争”(1689—1697年),土地税变成连年征收的“常规税收”。1689年,土地税带给国王约200万英镑,1696年则高达480多万英镑。威廉统治(1689—1702年)期间,土地税一共征收了1900万英镑左右。

第三,英国革命后,议会陆续批准不同国王分别征收了三种新税:炉灶税、印花税和窗户税。

1662年,议会批准查理二世征收“炉灶税”或“烟窗税”,2先令/灶。在英国的寒冷气候下,室内取暖在那个时代的确是一件奢侈的事情,炉灶或烟窗数量在一定程度上与家庭财富的多寡直接有关,所以灶税可以看作一种财产累退税,最贫穷的人被免除,但是每个家庭的生活总要用炉灶,灶税负担就落在绝大多数人身上,特别遭人痛恨。直到1689年被威廉三世废除为止,它每年都能带来的可观的收入:

第二种新税是1694年议会批准威廉三世征收的“印花税”:对各种需要署印的文书凭证征收。最初几年,印花税每年税量大约为5万英镑;到1700年,则能给国王带来9万英镑左右收入。

詹姆士二世肖像

第三种新税是1696年议会批准威廉三世征收的窗户税。它最初是为了国王可以支付全国重铸货币的开支,但是重铸货币完成后,窗户税被保留下来了,实际上它取代了已经被废除的炉灶税。它的征收原则是:房屋越大、窗户越多,说明房主的财产越多,所以除了茅舍(cottage)外,其他房屋一律按照窗户数量而征收不同的税额:每幢房屋统一征收2先令;如果房屋的窗户数为10—20个,则加征4先令;如果窗户数20个以上,则再加征4先令。

从1660年到1688年,查理二世和詹姆士二世(1685—1688年)期间,英国国王的收入不断增加:60年代,查理二世平均每年收入为70万英镑,70年代也只100万英镑多一点,直到1681年才达到预期的120万。“詹姆士二世(1685—1688年在位)统治时期取得的第一个和最伟大的成就就是财政独立”,他的年均收入达到200多万英镑。

查理二世和詹姆士二世时期(1660—1688年)国王的纯收入

(注:米迦勒节:9月29日,是古代英国财政年度的终点)

威廉三世统治期间,财政收入增长更加显著:土地税共1900万英镑;关税共1300万英镑;消费税共1300万英镑;其它税收共1300万英镑。他的年均收入高达414万英镑。

财政管理制度的变化

英国革命后,随着国王财政收入的增加,财政管理制度也发生了相应的变化:其中最重要的变化是包税制的使用和放弃、国王财政收支与国家财政收支开始分离。

威廉三世和玛丽二世, 1703年

直到“复辟”时期,英国还没有现代意义上的所谓文官,也没有任何明确的应纳税财物清单,如土地、收入或者个人拥有的财富等。虽然纳税人总希望税负分摊公正,但是没有人完全了解整个国家不同地区的财富、人口等情况。因此,古代的“包税制”在“复辟”之后就被用于征收关税、消费税和后来的炉灶税。包税制对政府非常有利,因为包税人可以预付大量现金,因此缩短了议会批准税收与征税所需要的时间差距。但是正如财政署的官员们所担心的,包税人中饱私囊是包税制带来的必然结果,所以国王逐渐放弃包税制:1671年放弃关税承包制,1683年放弃消费税承包制,1684年放弃炉灶税承包制。包税制被废除以后,国王必须任命全职的税务官吏。到1690年,全国关税、消费税和其他税收人员共计5000多人,其中关税和消费税征收人员约占一半。这些被国王任命的各级官吏变成了政府的绝对支持者。

财政管理制度的第二个重大变化是国王财政与国家财政开始分离。1697年议会批准国王每年的正常收入为120万英镑,其中70万英镑是“王室专款”(civil list),用于支付王室成员的年金和王廷官吏、法官、驻外使节的俸禄。

开始走向“财政—军事国家

1688年“光荣革命”后,英国开始走向“财政—军事国家”,其具体表现为“金融革命”和大力进行海军建设。

1694年,威廉三世签署的成立英格兰银行的令状

英国史学家p. g. m.狄克森最早提出英国“金融革命”这个概念,认为“光荣革命”拉开了近代英国“金融革命”的序幕。英国对外战争导致国王大量发行国债,为了偿还债务,国王不仅进行了征税体制改革,而且创立了英格兰银行等金融机构。当代英国史家m.j.布拉迪克也认为,“1690年之后‘金融革命’的显著发展,就是长期借款工具和机制的发展”。

威廉三世和玛丽二世女王统治时期,英国与法国进行了长期战争,每年战争开支达367万,安妮女王(1702—1714年在位)时期,每年战争开支高达567万之巨。“金融革命”前,英国许多国王都曾经借款进行战争,但是1689—1713年间,英国主要通过借款而对外战争,这在英国历史上是第一次。

1688—1713年英国的战争开支和国家借款

为了获得长期而低息贷款,1694年,议会批准成立英格兰银行。当年该行就以8%的利息贷款给国王120万英镑。英格兰银行的成立对国王极为有利。因为只有经过议会同意,银行才能贷款给国王,而且议会以批准的某种或几种税收作抵押,所以在一个偿付贷款本息没有保障的时代,国王不仅可获得银行的长期贷款,而且利息较低。1714年,英格兰银行贷款给国王的利息被固定为5%,这只相当于詹姆士一世时期短期贷款利息的一半。

1694年英格兰银行成立时的部分股东名单

海军是近代英国着力建设的军事力量。都铎王朝的亨利八世(1509—1547年在位)被认为是英国海军的奠基人。1514年,都铎王朝的亨利八世与法国进行第一次战争,他能派遣23艘皇家海军的战舰、36艘被雇佣来的商船、4429名水手参战。整个16世纪,都铎王朝的海军很少超过30艘战舰。即使1558年打败西班牙“无敌舰队”时,皇家海军也只有34艘战舰、163艘被雇佣或自愿参战的商船。

17世纪初,英国的海军仍然主要依靠私人商船进行海战。

英国革命后,海军得到了快速发展,我们仅从皇家海军战舰数量、水手人数的增长就可见一斑:

纵观英国革命与财政的关系,我们可以看出以下几点:

第一,革命的导火索之一是斯图亚特王朝的国王詹姆士一世和查理一世为了增加收入而采取了一些不符合当时英国实际的敛财手段,造成举国不满;

第二,在革命和内战过程中,克伦威尔和保王派都采取了极端的财政手段,为战争筹集经费;

1705年安妮女王肖像

第三,革命后,国王和议会不仅继承了革命过程中革命派和保王派的非常财政措施,而且增加了几种新税,国王的财政收入得到了大幅增长,但大多数英国人的税收负担则加重了;

第四,无论保王党人还是共和派,17世纪英国议会只代表少数人的利益。英国的富裕阶层,特别是那些从世袭土地获得财富的贵族,他们不仅控制了上议院,而且控制了下议院。议会以税收取代革命前国王的一些封建财政特权(如“补助金”、监护权收入等)收入,从而暴露了英国革命的妥协性一面;

第五,通过革命后的“金融革命”,英国国王不仅增加了财政手段,而且具备了加强皇家海军建设的财政基础,更多的财政收入意味着可以建造更多的战舰,招募更多的水手,从而使英国走上“财政—军事国家”之路。

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